环保合规｜企业防范与应对环境行政处罚风险的对策建议
《行政处罚法》对行政机关实施行政处罚行为具有基础性的指导作用，是实施环境行政处罚必须遵循的基本法律，我国2021年年初修订通过的《行政处罚法》已于2021年7月15日正式实施。新《行政处罚法》对行政处罚的诸多事项进行了调整、修改，本文结合新《行政处罚法》的相关规定，针对企业可能面临的环境行政处罚风险，分析风险防范与应对的可行措施。
一、处罚种类增加，企业可行使权利的范围扩大
新《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了调整和增加，对环境行政机关而言，行政处罚种类的范围扩大，意味着更多的环境行政执法行为需要遵循新《行政处罚法》规定的处罚程序，需要赋予当事人陈述、申辩及其他救济权利。因此，对企业而言，处罚种类增加，其可提出救济的行为范围将进一步扩大。比如，在《环境保护法》第六十条、《大气污染防治法》第九十九条中，均规定了“限制生产”“停产整治”“责令停业关闭”等措施，在以往的执法实践中，往往将这些措施按照行政命令来对待，而新《行政处罚法》将这些措施明确规定为行政处罚，因此，在新《行政处罚法》已经开始实施的今天，企业在面临上述执法行为时，可依据新《行政处罚法》的相关规定，行使陈述、申辩、申请听证等权利。另外，新《行政处罚法》明确规定了通报批评属于行政处罚，因此，以往有些环境行政执法机关通过一纸“红头文件”的方式对企业作出通报批评的做法，在现在已经不符合新《行政处罚法》的规定了，因为通报批评也属于行政处罚，也需要履行相应的行政处罚程序，并赋予企业陈述、申辩等权利。
二、处罚实施权下沉，企业应关注基层政府环境执法
2019年1月31日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，将行政执法权重心下移到乡镇政府、街道办事处。在总结多地实践经验的基础上，新《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”对企业而言，该规定意味着今后由乡镇政府、街道办事处实施的环境行政处罚将有所增加。当然，具体哪些环境行政处罚权下放到基层政府，还需要关注县级政府公布的有关决定。企业应当对下放的环境执法权限范围给予充分关注。若发现不符合新《行政处罚法》的二十四条规定情形的，可进行相应的投诉、举报。
三、对拟作出的环境行政处罚，企业抗辩理由增加
行政处罚不是“为罚而罚”，行政处罚应坚持处罚与教育相结合原则。为了推动行政执法作风转变，提高依法履职尽责能力，激发市场活力，优化营商环境，新《行政处罚法》增加了法定和酌定的从轻、减轻处罚及不予处罚的情形，主要包括“首违酌定不罚”和“当事人有证据证明无过错不罚”等情形。
根据新《行政处罚法》第三十二条、三十三条的规定，当事人有主动消除或者减轻违法行为危害后果、受他人胁迫或者诱骗实施违法行为、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现、法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚等情形之一的，应当从轻或者减轻行政处罚。违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。据此，企业作为行政相对人，在面对环境行政处罚时，其抗辩理由将有所增加。
在环境行政执法机关拟作出环境行政处罚时，企业可以查证其相关违法行为是否属于首次违法，如果属于，则企业可以提出“首违不罚”进行抗辩，同时积极整改，消除影响，通过承诺做好长效预防工作和建立企业合规的常态化管理机制等方式向环境行政处罚机关表明积极诚恳的改进态度，在新《行政处罚法》的背景下，企业就有较大可能被不予处罚。对“当事人有证据证明无过错不罚”这一情形，需要把握不罚的前提是被处罚人“有证据足以证明其没有主观过错”，而何种证据能达到上述证明目的和效果，是需要专业律师来指导的。该规定在赋予企业更大可能不受行政处罚的同时，也对其提出了更高举证要求，因此，企业日常工作过程的环境合规建设就显得尤为重要。
四、企业对超期作出决定的环境行政处罚，可以违反法定程序为由请求撤销
新《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”据此，行政处罚的决定期限一般是90日。同时，新《行政处罚法》对其他法律和法规、规章进行了特别授权，赋予其对行政处罚的决定期限作出不同规定的权力。对企业而言，如果环境行政处罚机关在案件立案后未在90日内作出行政处罚决定，在不存在其他法律、法规、规章的特别规定时，根据《新行政处罚法》第六十条，环境行政处罚机关的行为就是违反法定期限要求的行为，企业可据此以违反法定程序为由提起行政复议或行政诉讼，请求复议机关或人民法院撤销处罚决定。
五、企业申请环境行政处罚听证的情形、申请时间发生了变化
新《行政处罚法》将当事人可以申请听证的情形从“责令停产停业、吊销许可证、吊销执照、较大数额罚款等”扩大至“较大数额罚款、没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚”等九大类。对于企业而言，如环境行政执法机关在执法时作出了上述行政处罚决定，但却未赋予企业申请听证的权利，则企业可以提起行政复议或行政诉讼，以环境行政处罚决定违反法定程序为由请求复议机关或人民法院对其予以撤销。
同时，新《行政处罚法》将申请听证的时间从“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”修改为“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出”。新《行政处罚法》同时规定，听证完毕后，应当根据听证笔录作出决定。因此，对于企业而言，如果其收到的拟处罚告知书上所载明的“听证申请时间”仍然是三日，则其可以提出异议。同时，如果环境行政处罚的集体讨论是在听证之前作出的，而听证程序进行之后，行政机关并没有进行集体讨论，也属于违反法定程序，企业可据此请求复议机关或人民法院对行政处罚决定予以撤销。
六、企业在环境行政处罚的调查过程中，可依法行使相关权利
1. 查验执法人员的证件和身份。新《行政处罚法》第五十五条规定：“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
据此，在环境行政处罚的调查过程中，要求执法人员出示执法证件是行政相对人的合法权利，但是行使该权利时要注意其与“拒绝或阻挠”行政办案的界限。在查验执法证件时，需要特别注意执法人员的姓名、照片、工作单位、证件有效期等信息，注意照片与现场执法人员是否一致，注意证件是否在有效期内，注意执法人员的工作单位，以便确定该单位是否具有相关调查事项的权限，并注意留存相关证据，“拒绝接受调查或者检查”应有理有据。如果调查人员未出示执法证件、或人证不一致或证件未在有效期内或没有执法权限，当事人或者有关人员有权依法拒绝接受调查或检查。
2. 行使陈述、申辩的权利，搜集并提交相应证据材料。新《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”在行政处罚的调查过程中，行政机关可能存在多轮调查取证活动。一方面，行政处罚相对人需要关注行政机关调查取证的程序是否合法，为后期依法维权保存相关证据，另一方面，对己方有利的事实、理由，以及相关证据材料，包括但不限于能够证明是否存在行政违法行为、违法情节轻重、有无其他从轻、减轻情节的有关证据材料，均应当尽早提供，以利于行政机关尽快全面掌握案件情况。对于己方难以取得的证据，可依法向行政机关提出申请，申请由行政机关对关键证据予以调取；涉及涉案金额认定等情形的，必要时还可以委托专门的鉴定机构介入进行审计、评估等活动。
需要特别提示的，在此过程中，行政处罚相对人绝对不能怀有侥幸心理，所有作出行政处罚依据的证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。任何提供虚假证据或者藏匿、毁灭证据的情形实际都经不住办案机关的进一步查证，而提供虚假证据或者藏匿、毁灭证据的行为还可能给自身招致其他风险，构成犯罪的，还将被追究刑事责任。
3. 依法申请听证。申请听证是新《行政处罚法》赋予当事人的一项法定权利，听证程序也是对行政处罚调查过程中有关事实、理由、证据以及行政处罚建议的集中展示，是行政处罚相对人进行申辩和质证的有利机会，听证笔录是行政机关作出决定的依据之一，行政处罚相对人在听证活动中发表的所有主张、提交的所有证据也将以听证笔录的方式，呈现到行政处罚的决定人员或法制审核人员面前，为行政相对人在程序上提供了更进一步的保障。
4. 认真核对调查笔录，确认无误后再签字。在行政处罚的调查过程中，行政机关通常会制作现场调查笔录。在现场笔录制作完成后，行政相对人应仔细核对调查笔录中的记载与自己的原意是否相符，防止调查笔录记录的情况与自己想要表达的内容实质不一致的情况，在记录不一致的情况下可以要求调查人员予以修改，否则有权拒绝签名，以便更好维护自身权益。
- END -
环保合规｜环境侵权诉讼中，侵权方如何承担举证责任
环保合规｜环境侵权民事责任的承担方式
环保合规｜环境侵权民事责任的归责原则与构成要件国有企业合规风险管理 | 安全环保合规法律产品 |《能源化工企业环保合规法律实务指引》环保合规｜环保合规尽职调查法律服务要点